宋代的北疆，相继建立的西夏等政权，为了自身的利益，频频向宋发动军事进攻，迫使宋加强战备，增强防范能力，耗用了大量人力、物力、财力。财政拮据和战马短缺成为困扰朝廷的两大难题，而解决这两大难题就成为最大的政治。
北宋建立以后，开始以绢、铜钱、茶叶折支马价。但是一匹绢值为一贯，一匹马值为三十贯，用绢买马显然是朝廷难以负担的。每年消耗铜资源铸造的铜钱既使全部买马也就只能购买几万匹。况且，“有司言，戎人的钱，销铸为器（兵器）”，在军事上造成很大的危害。
宋代，年产茶五六千万斤，全国人口最多是为四千余万，茶叶人均占有量为一斤多，（编者注：现在我国人均年消费茶叶约为六两，当时可能达不到这一水平。）有充沛的货源用以外销。当时茶叶是国家专卖，所的的茶利每年都友好几百万贯，“国家利源，茗居半”。茶利能为为中央财政提供几万匹马的马价。
宋与辽、西夏、金对峙期间，北方产马地区被辽、西夏、金所侵占，他们不但限制战马流入宋王朝，且在战场上掠夺战马，造成宋战马严重短缺。“夷人不可一日无茶”，而宋朝不可一日无马，以茶马，是双方解决紧缺物资的主要途径。茶与马的比值，随供求关系、民族关系等因素常有涨落，另外，马有骏驽之分，茶有优次之别。南宋时，马源短缺，马价上涨了10倍多，造成马贵茶贱，博马由北宋年平均约2万匹降至约5000匹。
仁宗时西夏发动对宋战争，茶马互市停止，使西夏“饮无茶，衣帛贵”，竟成为停战议和的原因之一。
再从宋对外贸易来看，《宋史·食货志》载，“建炎四年（1130），宣抚使张浚奏，大食国遣人进珠玉宝贝。上曰‘大观、宣和问不以茶博马，惟市珠玉，故武备不修，遂致危弱如此（指宋朝南迁）……渝张浚勿受，量赐予以答之”，佐证不以茶易马，已危及国家安全。
从以上对绢、铜钱、茶叶博马的利弊分析，可以认为，以茶博马是最理想的举措。